RICHIESTA AL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO

RICHIESTA AL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO
PER IL RICONOSCIMENTO DELLE PROCEDURE CONCILIATIVE IN ATTUAZIONE DELL’ARTICOLO 141 DEL CODICE DEL CONSUMO.
 
 
1.      Una pluralità di modelli: diritto di scelta del consumatore
 
Negli ultimi vent’anni si sono moltiplicate le procedure extragiudiziali. La conciliazione, in particolare, ha rappresentato un’esperienza di giustizia “coesistenziale” e ha contribuito al decongestionamento della giustizia civile. Questo sviluppo ha portato all’affermazione di una pluralità di modelli e alla coesistenza di procedure pubbliche (Camere di Commercio, Corecom, Consob, Banca d’Italia) e di procedure convenzionali, sviluppate tramite protocolli sottoscritti tra associazioni dei consumatori e aziende o associazioni di imprese. Il consumatore, quindi, ha una possibilità di scelta in base all’efficacia degli stessi.
 
2.     I risultati quantitativi delle procedure di conciliazione
 
La procedura di conciliazione è rivolta a consentire al consumatore un accesso rapido alla giustizia e, allo stesso tempo, ad evitare il ricorso ai tribunali per le problematiche di consumo.
L’esperienza di conciliazione compie 20 anni. Il numero delle controversie composte pacificamente ha superato le 100.000 (ad es Telecom 67.000, Banca Intesa 34.000) .
Le procedure sottoscritte e realizzate tra imprese e associazioni dei consumatori sono oltre 20. Esse riguardano i maggiori gestori della Telefonia (Telecom, Wind, Fastweb, H3G), Poste Italiane, importanti banche (Monte Paschi, Intesa San Paolo, Unicredit, Bancoposta), grandi Aziende energetiche (Enel, Eni, Acea Electrabel, Sorgenia, Edison, 2A), Ferrovie dello Stato, Confservizi ed altri settori e aziende.
 
3.     Il costante riferimento alle direttive, raccomandazioni e risoluzioni della  
      Commissione Europea
 
Il percorso ventennale della conciliazione convenzionale in Italia è iniziato con la procedura di conciliazione e arbitrato sottoscritta da SIP-Telecom e dalle associazioni dei consumatori, riconosciuta dalla Commissione Europea e da essa incoraggiata con il sostegno di reiterati progetti pilota.
La costruzione delle oltre 20 procedure sopra citate è contrassegnata dal riferimento ai principi della Raccomandazione 1998/257/CE: indipendenza, trasparenza, contradditorio, efficacia, legalità, libertà, e rappresentanza e della Raccomandazione  2001/310/Ce: imparzialità, trasparenza, efficacia, equità.
 
4.     Il valore della conciliazione diretta attraverso il modello paritario.
 
La conciliazione gestita con il modello paritario consente alle imprese di trattare in prima persona i reclami e le controversie che insorgono nel rapporto con i loro clienti e alle associazioni dei consumatori e ai loro conciliatori di avere un ruolo diretto che scioglie il nodo delle asimmetrie consentendo al consumatore, tramite la delega all’associazione, di trattare da pari a pari con le imprese.
Nella cultura della conciliazione, l’intervento del soggetto terzo (arbitro o mediatore) è proposta per riequilibrare la posizione del contraente debole, il consumatore, rispetto all’impresa. Nelle procedure paritarie il rapporto non è impresa-consumatore, bensì impresa-associazioni consumatori. Di conseguenza non vi è più uno squilibrio di rapporti, come nel caso in cui uno dei soggetti conciliatori è il consumatore. Inoltre, negli stessi accordi sono previsti adeguati programmi di formazione per i conciliatori e rigorose procedure per l’accesso e la gestione della conciliazione.
Con simile modo di procedere è pienamente possibile attuare il principio di indipendenza come la stessa Raccomandazione 1998/257/CE afferma: “quando l’adozione della decisone è collegiale, l’indipendenza dell’organo responsabile della decisone può essere garantita attraverso la rappresentanza paritaria dei consumatori e dei professionisti”. È evidente, quindi, che questa forma di conciliazione è in grado di svolgere “una funzione di grande utilità per i consumatori” (Risoluzione 2000/155 /01 Consiglio Unione Europea). La scelta del consumatore di privilegiare queste procedure rispetto ad altre ne è una riprova.
 
5.     L’art. 141 del Codice del Consumo: una norma da attuare e per la quale sembrano mature le condizioni per la conciliazione diretta attraverso il modello paritario
 
L’art. 141 (Composizione extra giudiziale delle controversie), al comma 1,  parla di procedure di composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, anche in via telematica. Al comma 2 esso delinea il campo naturale di costruzione di un accordo quadro e recita: “Il Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il Ministro della giustizia, con decreto di natura non regolamentare, detta le disposizioni per la formazione dell'elenco degli organi di composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che si conformano ai principi della raccomandazione 98/257/CE della Commissione, del 30 marzo 1998, riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, e della raccomandazione 2001/310/CE della Commissione, del 4 aprile 2001, concernente i principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Il Ministero dello sviluppo economico, d'intesa con il Ministero della giustizia, comunica alla Commissione europea gli organismi di cui al predetto elenco ed assicura, altresì, gli ulteriori adempimenti connessi all'attuazione della risoluzione del Consiglio dell'Unione europea del 25 maggio 2000, 2000/C 155/01, relativa ad una rete comunitaria di organi nazionali per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo”.
 
6.     L’Accordo quadro da costruire
 
Il Documento unitario del GDL sulla conciliazione del 15 gennaio 2009, portato all’esame del CNCU e da questo apprezzato, suggerisce le seguenti indicazioni per la costruzione di un accordo quadro: esso deve avvenire fra soggetti “pubblici” della conciliazione (Unioncamere e Autorità) e soggetti associativi e imprenditoriali.
L’accordo quadro proposto è chiamato a:
- dare attuazione all’art. 141, comma 2, del Codice del Consumo con riconoscimento delle procedure negoziate fra associazioni dei consumatori e aziende o associazioni da parte delle Autorità Italiane e Comunitarie;
- riconoscere  la positività dell’esistente e dello sviluppo di una pluralità di modelli e di esperienze di conciliazione;
- definire i principi fondamentali che caratterizzano le procedure di conciliazione, oggetto di necessaria condivisione da parte di tutti quei soggetti che di tali procedure intendono avvalersi, puntando ad una significativa semplificazione burocratica delle procedure in atto e alla valorizzazione dei soggetti in campo e alla loro collaborazione sinergica;
- riconoscere la validità/efficacia della procedura di conciliazione negoziata fra associazioni e aziende e in essa del modello paritario per la risoluzione delle controversie che insorgono tra consumatori e imprese.
L’accordo quadro deve essere sottoscritto dal Ministero dello Sviluppo Economico, dalle Autorità Indipendenti e dai soggetti associativi ed imprenditoriali.
 
Esso deve indicare contenuti minimi:
 
A. qualità del servizio di conciliazione offerto al cittadino (formazione, selezione e aggiornamento dei conciliatori) attraverso le attività delle associazioni; rispetto dei tempi di svolgimento della procedura e corretta applicazione dei protocolli di intesa; definizioni condivise;
 
B. criteri chiari e condivisi sul modello delle conciliazioni on line;
 
C. monitoraggio delle conciliazioni svolte, puntuale pubblicazione di Report annuali e analisi dei fenomeni ricorrenti gestiti in conciliazione, con opportuno coinvolgimento delle Autorità di settore,  poiché proprio la gestione dei reclami e delle controversie rivela la qualità dei beni e dei servizi e il livello di lealtà  delle pratiche commerciali.
 
D. impegno per le associazioni nel definire un proprio codice etico individuando nella procedura extragiudiziale negoziata uno dei modi di interazione trasparente con le aziende, nel rispetto del Codice del Consumo;
 
E. interpretazione comune dell’utilizzo delle clausole compromissorie nei contratti, per evitare rischi di sviluppo di conciliazioni obbligatorie ed inique a danno del consumatore;
 
F. impegno delle parti per il riconoscimento nella normativa nazionale dell'immediata esecutorietà del verbale di conciliazione delle procedure paritetiche.
 
7.     Gli organismi e le procedure sottoscritte dalle associazioni e aziende o associazioni di imprese e i modelli di conciliazione
 
Nel percorso ventennale della conciliazione in Italia, i protocolli sottoscritti hanno puntato prioritariamente sul modello paritario, che si è rivelato il più idoneo nell’assicurare la composizione pacifica, rapida, gratuita ed efficace della controversia. Per questa ragione esso merita di essere riconosciuto in via definitiva.
Nella esperienza l’organismo e la procedura di conciliazione possono prevedere la possibilità di ricorso al solo modello paritario o a due modelli posti in successione motivata nella procedura medesima: il modello paritario e il modello incentrato sul terzo “super partes” (arbitro o mediatore ).
Ai fini del riconoscimento degli organismi e delle procedure negoziate e sperimentate e della loro conformità ai contenuti dell’art. 141 del Codice del Consumo e alla luce delle innovazioni elaborate, sia in riferimento ai principi comunitari sia alla pratica, si propone:
 
A.    La previsione di un Comitato di Garanzia .
 
Esso può essere allocato presso il Ministero dello Sviluppo Economico ( in analogia con quanto il Decreto n. 222 del 23 luglio 2004 del Ministero della Giustizia prevede per la regolamentazione degli organismi extragiudiziali) o presso le Autorità di comparto o infine, per procedure inerenti grandi aziende cariche di possibile contenzioso, inserito nelle procedure stesse.
Il Comitato di Garanzia è costituito da 3 componenti, uno in rappresentanza delle imprese, uno in rappresentanza dei consumatori, ed è presieduto dal componente nominato dalla istituzione presso la quale il Comitato è collocato, o comunque da un’autorità di comparto, in funzione di soggetto terzo “super partes”
Il Comitato non interferisce nella gestione del procedimento di conciliazione, vigila sulla correttezza della applicazione delle regole negoziate tra impresa e associazioni e sul monitoraggio della attività di conciliazione anche attraverso la pubblicazione di Report Annuali sulle conciliazioni. Ha, dunque, un ruolo di garanzia e di monitoraggio sull’attuazione trasparente e pubblica delle regole negoziate con i Protocolli di Intesa. I tre componenti, quindi, misureranno e valuteranno solo aspetti quantitativi e formali di osservanza o meno delle procedure da parte dei conciliatori e produrranno relazioni periodiche sul funzionamento dell’organismo di conciliazione, ma rimanendo sempre estranei alla fase della decisione del caso singolo.
 
B.    La previsione di procedure di conciliazione e mediazione con il motivato coinvolgimento di un soggetto terzo.
 
Si è accennato prima alla procedura-madre, sottoscritta da Sip–Telecom e associazioni dei consumatori, riconosciuta e sostenuta dalla Commissione Europea. Tale procedura si componeva di due livelli e due fasi distinte: il primo livello della conciliazione esperito con il modello paritario gratuito, che si è rivelato rapido ed efficiente, ed il secondo livello, esperito con il ricorso all’arbitro, non gratuito ma oneroso.
Le due fasi, con un regolamento interno alla procedura stessa, sono innovate per essere “procedura di conciliazione e mediazione” e sono tra loro concatenate; la prima non può mai mancare e la seconda è invece eventuale e scatta solo in caso di insufficienza della prima fase a risolvere la controversia.
La prima fase, tipicamente paritetica, in cui agiscono i due conciliatori delle parti, è gratuita, molto rapida e si può concludere:
a) con l’accordo, oppure
b) con il mancato accordo, oppure, infine,
c) con la scelta unanime dei conciliatori, di chiedere l’aiuto del terzo “mediatore/ facilitatore”, il quale, dunque, entra in gioco solo se i due lo richiedono e con il compito di ridurre ulteriormente le distanze tra le parti e, se richiesto da esse, di fare una proposta finale.
In questa seconda fase della procedura, che diviene a pieno titolo collegiale, opera quindi un soggetto con caratteristiche di indipendenza e terzietà.
L’accesso al secondo livello, con il Regolamento di Mediazione contenuto nella procedura, a differenza del primo, è oneroso. Lo è meno della procedura Sip-Telecom ricordata se, come proponiamo, si faccia riferimento all’art. 3 Tabella A del Decreto n. 223 del Ministero della Giustizia del 23 luglio 2004.
 
C.    Quale figura professionale per ricoprire il ruolo di “soggetto terzo” nella procedura di conciliazione e mediazione.
 
Figura adatta appare quella del conciliatore – mediatore professionista così come emerge dagli artt. 4 e 10 del decreto n. 222 del Ministero della Giustizia del 23 luglio 2004 .
Si tratta di figura che le associazioni e le imprese sottoscrittrici della procedura di mediazione possono collaborare a formare, concordando, se possibile, un elenco di mediatori cui poter attingere, similmente a come avviene per i conciliatori unici nel sistema camerale.
Così impostata, la procedura di conciliazione e mediazione nel suo insieme unitario, contiene il necessario elemento di indipendenza e terzietà intrinseco alla fase decisionale.
 
8.    Procedere alla innovazione delle procedure esistenti di intesa fra associazioni e aziende
 
Le innovazioni indicate dal punto 6, per i protocolli di intesa già sottoscritti, dovrebbero essere inserite in essi in chiave di integrazione e sviluppo per un obiettivo di qualità più elevata della conciliazione prodotta dalla collaborazione tra associazioni e imprese.
 
9.    Registro degli accordi
 
L’Accordo quadro, con riferimento all’art 141 del Codice del Consumo, coinvolge soggetti “pubblici” della conciliazione (Unioncamere e Autorità) e soggetti associativi e imprenditoriali. Si tratta di soggetti fra loro diversi per ruoli e modalità di intervento, pertanto l’accordo quadro partirà dall’accettazione della pluralità delle procedure e dei modelli di conciliazione, quelli convenzionali negoziati fra associazioni e imprese e quelli pubblici dei Corecom e delle Camere di Commercio.
Le procedure e i modelli di conciliazione frutto di accordi sottoscritti dalle associazioni dei consumatori e dalle aziende o associazioni di imprese faranno parte dell’elenco complessivo degli organismi e delle procedure e, pertanto, sarà cura delle parti comunicare al Ministero l’avvenuto raggiungimento dell’accordo per la registrazione.
 
 
10.Il Fondo Conciliazioni per sostenere il costo sostenuto dalle associazioni e dai conciliatori in rappresentanza dei consumatori e utenti degli accordi
 
L’obiettivo dell’accesso alla procedura di conciliazione, proposto dalla Commissione Europea, gratuito o poco oneroso, rapido ed efficace per il consumatore lascia senza copertura il costo sostenuto dalle associazioni e dai conciliatori. Da qui la proposta contenuta nel documento unitario del 15 gennaio 2009 di creare un Fondo Conciliazioni, alimentato dalle multe comminate dalle Autorità Indipendenti.
Allo stesso fondo possono confluire anche  le risorse stanziate sulla base di un protocollo associazioni consumatori-imprese-Autorità-Ministero. Il fondo dovrebbe essere gestito sulla base di criteri di bilateralità con un controllo da parte del Ministero e/o delle Autorità di regolazione (vedasi fondi bilaterali per la formazione professionale).
Il fondo dovrebbe intervenire con un contributo per ogni conciliazione positiva, per la formazione dell’aggiornamento dei conciliatori, per la promozione della conciliazione.
 
 
11.  Rinnovo progetto Ministero Sviluppo Economico sulla conciliazione
 
In attesa di costruire un fondo strutturale, si chiede il rinnovo di un progetto del Ministero che recuperi le risorse della conciliazione sul piano culturale (nel vecchio progetto erano previsti 1,8 milioni di euro dirottate ad altre finalità) e consenta una prosecuzione del contributo dei 100 euro a conciliazione.
 
 
Sulla base dei contenuti, degli obiettivi e degli impegni indicati nel presente documento si chiede l’attuazione dell’art. 141 del Codice del Consumo, la regolamentazione delle procedure di conciliazione da parte del Ministero dello Sviluppo Economico, d’intesa con il Ministero della Giustizia, e in essa delle procedure di conciliazione sottoscritte dalle associazioni dei consumatori e dalle aziende e associazioni di imprese.