La magistratura ordinaria

Il concetto di funzione giurisdizionale
Il concetto di funzione giurisdizionale si desume dagli artt. 24, 25, 101 e 111 Cost.:
ai sensi dell’art. 24 Cost. “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. – La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”;
per l’art. 25 Cost. “Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”;
per l’art. 101 Cost. “La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge”;
per l’art. 111 Cost. “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti al giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata”.

La giurisdizione è una delle funzioni sovrane dello Stato, da intendere nel senso di “attività diretta all’accertamento della volontà normativa da far valere in un caso concreto oggetto di una controversia tra due o più parti, pubbliche e/o private, allo scopo di eliminare le incertezze sorte in sede di applicazione delle norme o di irrogare le sanzioni previste per la commissione di illeciti, così da assicurare la certezza del diritto e la reintegrazione dell’ordine giuridico violato” (De Vergottini)

La funzione giurisdizionale è la prestazione fornita dallo Stato per soddisfare il diritto soggettivo fondamentale della persona umana alla tutela delle proprie posizioni giuridiche soggettive davanti ad un giudice terzo ed imparziale, nelle forme processuali legislativamente previste.

Il ruolo di garanzia delle libertà civili svolto dagli organi giurisdizionali
La Carta Costituzionale, recependo i dettami del costituzionalismo liberale, mira ad assicurare la tutela piena delle posizioni giuridiche soggettive dei cittadini nei confronti di tutti i soggetti pubblici o privati attraverso l’esercizio delle funzioni giudiziarie di ripristino dell’ordine legale violato, svolte da organi che, essendo posti in condizioni di indipendenza, acquistano la capacità di controllare effettivamente la conformità alla volontà legislativa dell’agire di tutti i soggetti, pure di quelli titolari del potere politico.

L’indipendenza del giudice è pertanto finalizzata fondamentalmente a contrastare ogni lesione delle posizioni soggettive dei cittadini provocata da un qualsiasi altro soggetto, anche da parte di quelli titolari dei poteri di indirizzo politico, nei confronti dei quali il giudice può esercitare dei controlli penetranti al punto da poter promuovere il sindacato di costituzionalità della Corte Costituzionale sulle leggi o da poter disapplicare l’atto amministrativo illegittimo.

L’indipendenza degli organi giurisdizionali
Il principio della divisione dei poteri, cardine della forma di stato liberaldemocratica, comporta l’attribuzione delle funzioni giudiziarie ad un complesso di organi indipendenti e separati da quelli titolari delle funzioni di decisione politica, costituenti il potere legislativo e quello esecutivo.

Gli organi giudiziari pur essendo indipendenti restano sottoposti agli indirizzi politici fissati nelle leggi da applicare nelle concrete controversie deferite al loro giudizio al punto che gli organi di decisione politica possono “assumere le iniziative legislative ritenute opportune a contrastare indirizzi giurisprudenziali in disarmonia con le valutazioni di interesse generale ad essi affidate”.

Il principio della riserva della funzione giurisdizionale
Appare sostenibile che nella Costituzione italiana è sancito nell’art. 102, in relazione con gli artt. 101, 104, 108, 111 il principio della riserva della funzione giurisdizionale, da intendere nel senso: che nessuna controversia avente ad oggetto l’interpretazione di norme giuridiche possa venire sottratta a giudici regolarmente costituiti; che non sia da ammettere nessuna interferenza degli altri poteri nel corso di un giudizio o dopo che la pronuncia sulla controversia sia stata presa ponendola nel nulla, oppure omettendone l’applicazione.

La giurisdizione ordinaria e quelle speciali
Gli artt. 101, I comma, 102, I comma, 104, I comma, e 111 Cost. stabiliscono che “la giustizia è amministrata in nome del popolo”, che “la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati odinari istituiti e regolati dalle norme di ordinamento giudiziario”, “soggetti soltanto alla legge” e costituenti “un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere”, avente una competenza generale a conoscere tutte le controversie inerenti alla lesione di diritti soggettivi diverse da quelle tassativamente riservate dalla legge ad altri ordini giudiziari, perciò detti speciali.

L’art. 103 Cost. “Il Consiglio di stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della p.a. degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. – La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. – I Tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze Armate”.

Tali complessi giudiziari sono preservati dall’art. 103 Cost. non solo per le particolarità di determinate materie e delle correlative posizioni giuridiche coinvolte, costituenti perlopiù degli interessi legittimi (salvi i casi di giurisdizione esclusiva pure su diritti soggettivi), ma anche per difendere le libertà civili dai pericoli nascenti dalla concentrazione in un unico apparato della funzione di rendere giustizia.

L’unitarietà complessiva della funzione giurisdizionale è assicurata con l’assegnazione (art. 111, 7° comma) alla Corte di Cassazione del compito di risolvere i conflitti insorti tra organi di giurisdizioni diverse.

L’imparzialità del giudice come esclusiva sottoposizione alla legge
Ai sensi degli artt. 101 e 111 Cost. condizione indispensabile per l’assolvimento della funzione di garanzia della legalità e di difesa delle libertà personali è l’esclusiva ed assoluta soggezione dei titolari delle funzioni giudiziarie alla legge costituzionalmente conforme che sono chiamati ad applicare liberamente, ossia senza seguire direttive diverse da quelle tratte, secondo la propria professionalità e secondo la propria coscienza, dallo stesso sistema normativo attraverso codificate regole di ermeneutica.

L’essenza primigenia della funzione giurisdizionale è l’interpretazione attualizzante, effettuata in modo oggettivo e imparziale, della scelta operata preventivamente ed astrattamente dal potere legislativo per disciplinare una generalità di rapporti sociali, tra i quali rientra quello in concreto controverso tra due o più soggetti di diritto, pubblici e/o privati, portatori di interessi contrapposti, che spetta al giudice ricostruire e ricomporre.

Questa attività viene svolta da un organo diverso tanto dal potere artefice delle norme quanto dalle stesse parti contendenti al fine di assicurare ad ogni membro della comunità l’applicazione del diritto immune da qualsiasi faziosità e da qualsiasi valutazione politica concreta.

In questo modo l’organo giurisdizionale risulta essere imparziale in quanto nell’applicare la legge al caso concreto persegue unicamente le finalità politiche oggettivizzatesi e cristallizzatesi nella norma giuridica con efficacia vincolante per tutti i consociati anteriormente al fatto contestato, riuscendo a rivestire quel ruolo di terzietà rispetto alle contrapposte posizioni espresse nella controversia portata al suo esame, che è caratteristica ontologicamente connaturata alle funzioni svolte.

La terzietà del giudice rispetto alle parti processuali
Carattere imprescindibile della funzione giurisdizionale è l’assoluta terzietà dell’organo che ne è investito, obbligato a risolvere la controversia portata al suo esame dalle parti in contesa esclusivamente mediante l’imparziale applicazione del diritto oggettivo, ponendo in essere un’attività di tipo sostitutivo-surrogatorio ed attivabile solo su impulso di parte, nel senso che “lo Stato-giudice si muove soltanto perchè coloro che avrebbero dovuto spontaneamente realizzare determinati interessi, così attuando la volontà della legge, non l’hanno fatto, e perchè coloro che miravano ad ottenere tale realizzazione sono costretti dal divieto dell’autodifesa (affermato da tutti i moderni ordinamenti statali) a rivolgersi al magistrato (secondo i casi, con un’azione od un ricorso) per vedere riconosciute le proprie pretese”.

Spetta al legislatore preordinare gli strumenti idonei a tutelare l’obiettività della decisione del giudice, al quale deve essere garantita una posizione tale da non dover subire direttive o sanzioni ma anche da non poter sperare di ricevere speciali ricompense per il suo operato da parte di nessuno.

A tal fine l’ordinamento italiano prevede forme di garanzia dell’imparzialità del giudice sia verso l’esterno dell’ordine giudiziario, ossia nei confronti degli altri poteri dello Stato e dei poteri politici economici e sindacali presenti nella società; sia verso l’interno dello stesso ordine giudiziario, ossia nei confronti degli altri giudici

Al fine di garantire al giudice la possibilità di esercitare le funzioni giurisdizionali in modo assolutamente imparziale la Costituzione riserva la funzione di governo della magistratura ordinaria al C S M, organo di rilevanza costituzionale a composizione mista che garantisce l’indipendenza e l’autonomia dell’ordine giudiziario nei confronti degli altri poteri dello Stato, sia nel senso che assicura a questi l’esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie da parte dei singoli magistrati; sia nel senso che tutela l’imparzialità degli stessi magistrati dalle sempre possibili pressioni indebitamente esercitabili dai rappresentanti degli altri poteri statali.

E si noti che la soluzione di riservare la gestione dello stato giuridico del personale di magistratura ad un apposito organo di governo è stata estesa dal legislatore ordinario pure alle altre magistrature seguendo tendenzialmente il modello proprio della magistratura ordinaria.

Il giudice naturale
Per rispettare da un lato il diritto alla tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche soggettive previsto all’art. 24 Cost. e dall’altro il principio fondamentale dell’efficienza del processo sancito dagli artt. 3, 101 e 111, comma 2, Cost., la funzione giurisdizionale è esercitata nei termini fissati dalla legge ordinaria da un giudice, che, ai sensi del I comma dell’art. 25 Cost., deve essere precostituito alla specifica controversia secondo quelle precise modalità stabilite dalla legge ordinaria, che servono ad impedire che una delle parti in contesa abbia la possibilità di scegliere il giudice meglio predisposto a soddisfare le pretese vantate (v. ora artt. 7 bis e ss. ord. giud., introdotti dal d.p.r. 22 settembre 1988, n. 449).

Al legislatore ordinario compete di individuare ed organizzare ex ante il giudice per tutti i casi controversi rientranti in una determinata sfera di competenza, che a lui deve essere conferita secondo regole idonee a garantire l’imparzialità e l’obiettività del giudizio.

Per tutelare pienamente il principio del giusto processo, “di cui la garanzia dell’imparzialità e della neutralità del giudice costituisce uno dei più rilevanti aspetti”, il legislatore processuale prevede degli appositi istituti, ossia l’incompatibilità, l’astensione e la ricusazione, attivabili d’ufficio o su istanza delle parti processuali, che servono ad impedire al giudice di svolgere le funzioni giurisdizionali nello specifico processo in presenza di situazioni pregiudizievoli per la sua imparzialità, in modo da “evitare che il giudice chiamato a svolgere funzioni di giudizio possa essere, o anche solo apparire, condizionato” da un qualsiasi fattore diverso dalle norme che deve interpretare ed applicare al caso concreto sottoposto al suo esame. (Corte Cost., sent. n. 283 del 2000, in G.U. n. 30 del 19 luglio 2000).

Il principio di contraddittorio e di efficienza del processo
Per rafforzare la neutralità della funzione giurisdizionale, la l. cost. n. 2 del 1999 ha recentemente sancito il principio del necessario contraddittorio giudiziale, per il quale ogni processo si svolge, secondo le previsioni del legislatore, in tempi ragionevoli davanti al giudice terzo e imparziale con la contrapposta partecipazione delle parti in contesa, che devono essere poste in condizioni di reciproca parità.

In questo modo il giudice è obbligato a pronunciare la soluzione della specifica situazione controversa portata al suo esame, fornendo in termini oggettivi e neutrali la ricostruzione del fatto specifico, l’interpretazione e l’applicazione delle norme ad esso relative, alle quali egli perviene attraverso l’attento esame delle contrapposte argomentazioni sviluppate (tanto in fatto quanto in diritto) secondo le forme processuali stabilite dalle parti contendenti, alle quali si riconosce la possibilità di avvalersi dell’assistenza di un difensore tecnico per meglio garantire il proprio diritto di azione e di difesa in giudizio (art. 24 Cost.).

Richiamandosi alla “Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” del 1950, il legislatore costituzionale del 1999 ha altresì rinvigorito le garanzie difensive delle persone accusate di un reato ribadendo specificamente che il processo penale è retto dal principio accusatorio, per il quale la prova si forma nel contraddittorio tra pubblico ministero e imputato, ad eccezione dei casi, previsti dalla legge, nei quali la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell’imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita (art. 111, commi 4 e 5, introdotti con l. cost. n. 2 del 1999).

Da questa scelta organizzativa il legislatore costituzionale ha tratto coerentemente le seguenti regole:
- la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell’accusa elevata a suo carico;
- disponga del tempo e delle condizioni necessarie per preparare la sua difesa;
- abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare o di far interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l’interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell’accusa e l’acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore;
- sia assistita da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo;
- la colpevolezza dell’imputato non può essere provata sulla base delle dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre volontariamente sottratto all’interrogatorio da parte dell’imputato o del suo difensore (art. 111, commi 3 e 4, Cost., introdotti con l. cost. n. 2 del 1999).

Al legislatore spetta il compito di abilitare il giudice a risolvere, nel contraddittorio delle parti e con efficacia tendenzialmente definitiva (“giudicato”), il contrasto insorto, attraverso l’accertamento del fatto controverso svolto con adeguati poteri istruttori e l’individuazione delle norme giuridiche applicabili fatta secondo le sue conoscenze tecnico-professionali. In questo modo il giudice è messo in condizione di pervenire alla formulazione del giudizio finale con cui realizza coattivamente la volontà normativa nei confronti delle parti del processo.

L’equiordinazione dei giudici
L’art. 107, III comma, Cost. (“I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni”) conferisce al giudice una posizione di indipendenza nello svolgimento della attività di giudizio (ossia di determinazione del fatto controverso e di applicazione ad esso della norma giuridica individuata a seguito dell’interpretazione delle norme vigenti) talmente forte da renderlo non vincolato a seguire neppure i precedenti giurisprudenziali intervenuti su casi simili in altri giudizi, in quanto lo qualifica componente di un potere dal carattere essenzialmente diffuso nel senso che egli ha la capacità di &#x201porre in essere pronunce sulle quali la Corte di cassazione non sarebbe in grado di esercitare il proprio sindacato, se non nei casi previsti dai codici di rito e ... sempre dietro iniziativa di chi sia parte in giudizio” (Corte Costituzionale, sent. 22 ottobre 1975, n. 231, in Giur. cost., 1975, 2202).

Ne consegue, allora, che l’organizzazione giudiziaria complessiva si deve fondare su delle “interrelazioni rigorosamente orizzontali” per le quali “il riesame delle sentenze da parte di altro giudice, in un sistema improntato al doppio grado di giurisdizione, e lo stesso controllo di legittimità affidato alla Corte di cassazione non implicano l’esercizio di una funzione “superiore” a quella esercitata dal giudice che ha emesso la pronuncia di primo grado, ma di una funzione “diversa”, non attivabile ex officio, ma solo su impulso di parte, quando uno dei soggetti del rapporto giuridico processuale si determina a chiedere all’ordinamento un secondo esame della medesima questione o reclama la determinazione intangibile, per quel caso, della regola di diritto da applicare” (alla quale il giudice di merito deve uniformarsi perchè “assolve ad un’esigenza logica prima che giuridica la legge che traccia le linee del procedimento in modo che esso abbia a progredire verso la soluzione finale attraverso la concatenazione di atti di valore definitivo, in modo da impedire la perpetuazione dei giudizi”.)

Definizione generale di Pubblico Ministero:
Nei paesi di civil law il p.m. è l’organo pubblico titolare del potere di promuovere l’azione penale.

L’azione penale è l’atto con cui si dà inizio al processo penale avente ad oggetto da un lato la pretesa dello Stato di reprimere i reati e di punirne gli autori e dall’altro lato il diritto di colui che viene accusato di essere l’autore del reato, di rimanere libero tendenzialmente sino a quando non sia definitivamente accertata la sua responsabilità.
Più precisamente l’azione penale è l’atto con il quale il p.m. chiede al giudice la decisione sull’ipotesi di reato che ha contestato ad una persona all’esito delle indagini svolte.

La configurazione costituzionale del Pubblico Ministero
Art. 104 Cost. che stabilisce che del CSM è membro di diritto il Procuratore generale della Corte di cassazione; e che i due terzi dei componenti del CSM sono eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, compresi i magistrati del p.m.

Art. 107 Cost. che afferma che il Pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario.

Art. 112 Cost. che sancisce l’obbligo del Pubblico ministero di esercitare l’azione penale per reprimere i fatti costituenti reato ex art. 25 Cost. così da assicurare la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo ex art. 2 Cost.

Art. 111 Cost. “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. – Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti al giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. – Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova”

L’interpretazione sistematica del testo costituzionale permette di configurare il pubblico ministero quale organo pubblico promotore a fini di giustizia dell’intervento decisorio del giudice, del quale rafforza la terzietà per meglio garantire i diritti di azione e di difesa delle parti in contesa: in questo modo la funzione requirente appare così strettamente connessa a quella giudicante da essere permeata, pur nella diversità dei ruoli, della stessa caratteristica sostanziale di neutralità.
Il p.m. è l'organo giudiziario indipendente garante della terzietà del giudice nei confronti delle altre parti del processo.

Il combinato disposto degli artt. 25, II e III comma, e 112 Cost., imponendo al pubblico ministero l’obbligo di esercitare l’azione penale solo nei casi tassativamente previsti come reato dalla legge entrata in vigore prima dei fatti contestati, dipinge come vincolato il potere di promuovere l’accertamento della fondatezza della notitia criminis da parte del giudice e sottrae lo stesso pubblico ministero da qualsiasi possibilità di direzione da parte di un’altra autorità.

Anche il pubblico ministero viene così sottoposto unicamente alla scelta discrezionale compiuta dal potere legislativo prima del fatto qualificato come reato con quella stessa norma che il pubblico ministero, senza operare indebite preferenze chiede al giudice di applicare nei confronti del reo.

L’obbligatorietà dell’azione penale secondo la Corte Costituzionale
Per la Corte Costituzionale “l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale ad opera del pubblico ministero, già reintrodotta nell’ordinamento con il d.l.l. 14 novembre 1944 n. 288 (art. 6), è stata costituzionalmente affermata come elemento che concorre a garantire, da un lato, l’indipendenza del pubblico ministero nell’esercizio della propria funzione e, dall’altro, l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale”
(Corte Costituzionale, sent. 26 luglio 1979, n. 84, in Giur. cost., I, 1979, 640, che ha approfondito la linea interpretativa di collegare l’art. 112 Cost. all’art. 25, II comma, Cost., espressa sin dalla sent. n. 22 del 1959, in Giur. cost., 1959, 328).

Il ruolo del Pubblico mistero secondo la Corte Costituzionale
Secondo la Corte Costituzionale “realizzare la legalità nell’eguaglianza non è, ..., concretamente possibile se l’organo cui l’azione è demandata dipende da altri poteri: sicchè di tali principi è imprescindibile requisito l’indipendenza del pubblico ministero”.
Anche il pubblico ministero “è infatti, al pari del giudice, soggetto soltanto alla legge (art. 101 comma 2 Cost.)” ed assume la qualifica di “magistrato appartenente all’ordine giudiziario collocato come tale in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere” , che “agisce esclusivamente a tutela dell’interesse generale all’osservanza della legge”
(Corte Costituzionale, sent. 15 febbraio 1991, n. 88, cit., 590, dove si sono richiamate le precedenti pronunce nn. 190 del 1970, in Giur. cost., 1971, 703 ss; e 96 del 1975, ivi, 1975, 835 ss.).

Per la Corte Costituzionale il Pubblico ministero assume la veste di “ organo di giustizia, preposto, nell’interesse generale, alla difesa dell’ordinamento” (Corte Costituzionale, sent. 22 giugno 1971, n. 136, in Giur. cost., 1971, 1576) e per questo abilitato a promuovere tutte le attività necessarie all’acquisizione degli elementi utili per l’esercizio e lo svolgimento dell’azione penale, compresi quelli idonei a dimostrare l’innocenza dell’indagato e/o dell’imputato, che non può essere considerato colpevole sino alla condanna definitiva (Così Corte Costituzionale, sent. n. 190 del 1970, cit., 707).

Dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale si desume, allora, che il Pubblico ministero, pur non essendo investito di poteri decisori, “onde non può qualificarsi giudice in senso stretto”, deve essere comunque inquadrato tra gli organi della giurisdizione in senso lato, perchè “nel concetto di giurisdizione - quale contemplato nell’art. 102 ... - deve intendersi compresa non solo l’attività decisoria, che è peculiare e propria del giudice, ma anche l’attività di esercizio dell’azione penale, che con la prima si coordina in un rapporto di compenetrazione organica a fine di giustizia e che l’art. 112 Cost., appunto, attribuisce al pubblico ministero” (Corte Costituzionale, sent. n. 96 del 1975, cit., 837)

Per la Corte Costituzionale il Pubblico ministero è un potere autonomo dello Stato, fornito di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere, compreso il giudice, e capace di essere parte in eventuali conflitti di attribuzione (Corte Costituzionale, sent. 24 dicembre 1993, n. 462, in Giust. civ., 1993, 3759)

Il pubblico ministero viene quindi elevato dalla Costituzione (art. 112) a principale ed insostituibile titolare dell’attribuzione costituzionale dell’azione penale, che deve esercitare in modo del tutto imparziale, ossia mirando a realizzare esclusivamente quelle finalità preventive e repressive tassativamente stabilite dal legislatore ordinari

Il Pubblico ministero all’interno dell’ordine giudiziario
La magistratura, di conseguenza, pur essendo unificata nel concorso di ammissione per uditore giudiziario, nel tirocinio e nel ruolo di anzianità, si distingue in relazione alle funzioni giudicanti e requirenti in complessi organizzativi distinti (da un lato gli organi giudicanti: i Tribunali e le Corti; dall’altro lato gli organi requirenti-inquirenti: le Procure), il passaggio ai quali è disposto, su domanda del magistrato interessato, “solo quando il CSM, previo parere del consiglio giudiziario, abbia accertato la sussistenza di attitudini alla nuova funzione” (art. 190 ord. giud., come modificato dall’art. 29 d.p.r. 22 settembre 1988, n. 449), secondo una scelta organizzativa difesa dal CSM nella risoluzione 10 dicembre 1992 e nella deliberazione 24 febbraio 1993 e avallata dalla Corte Costituzionale.

In particolare il giudice delle leggi ha di recente ribadito che “l’eliminazione di ogni contaminazione funzionale tra giudice e organo dell’accusa - specie in tema di formazione della prova e di libertà personale - non comporta che, sul piano strutturale ed organico, il pubblico ministero sia separato dalla magistratura costituita in ordine autonomo ed indipendente”, tanto è vero che la Carta Costituzionale lo inquadra fra gli organi della giurisdizione in senso lato:
Corte Costituzionale, sent. n. 96 del 1975, cit.,837; Corte Costituzionale, sent. 15 febbraio 1991, n. 88, cit., 590;
Corte Costituzionale, sent. 8 febbraio 1991, n. 72, in Giur. cost., 1991, 520

La Corte Costituzionale ha però riconosciuto che la Costituzione al quarto comma dell’art. 107 ha dotato il Publico ministero di forme di indipendenza “rimesse, per la determinazione del loro contenuto, alla legge ordinaria di ordinamento giudiziario. Le cui disposizioni non possono essere ritenute illegittime se per alcuni momenti processuali, in cui è più pronunciato il carattere impersonale della funzione, atteggiano a criteri gerarchici l’attività dell’organo”, perchè le garanzie di indipendenza del pubblico ministero si riferiscono all’ufficio unitariamente inteso e non ai singoli componenti di esso, a differenza di quelle “previste dall’art. 101 Cost. a presidio del singolo giudice”:
Corte Costituzionale, sent. 16 marzo 1976, n. 52, in Giur. cost., 1976, 390

L’indipendenza e l’autonomia della magistratura come valore strumentale dell’imparzialità del singolo magistrato, perchè costituisce ineludibile garanzia di esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie da parte del singolo magistrato il conferire ogni decisione sullo status personale ad un apposito complesso organizzativo con esclusione di qualsiasi intervento decisorio da parte di altri poteri:
Come osservato dalla Corte Costituzionale sin dalla sent. n. 22 del 1959, cit., 328 ss., “L’art. 104, ..., pone il principio della indipendenza della organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel senso che, come risulta dai lavori preparatori della Costituzione, l’ordine della magistratura non deve dipendere da altro potere e deve esso disporre per ciò che riguarda il suo stato, come personale, ecc.”.

Il CSM. è l’organo di governo della magistratura, capace di assicurare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura dagli altri poteri dello stato sulla base della legge di ordinamento giudiziario elaborata dal Parlamento

Il CSM organo di governo autonomo ma non di autogoverno, come precisato dalla Corte Costituzionale:
sent. 23 dicembre 1963, n. 168, sent. 14 maggio 1968, n. 44, sent. 27 luglio 1992, n. 379, nelle quali, dopo aver osservato che la Costituzione non ha inteso stabilire a garanzia dell’indipendenza della magistratura “una forma piena di autogoverno”, perchè ha voluto inquadrare, ex art. 5, la magistratura stessa nel contesto unitario dell’ordinamento generale dello Stato, si è precisato che il CSM è “preposto dalla Costituzione al governo della magistratura e per garantirne l’indipendenza”, attraverso l’emanazione di provvedimenti che per il loro “carattere sostanzialmente amministrativo” devono assumere, “anche per quanto attiene al controllo finanziario, la forma che, sulla base dei principi fondamentali del sistema” (valevoli pure per la magistratura), “è prescritta per i provvedimenti del genere: la forma cioè del decreto del Capo dello Stato controfirmato dal Ministro; ovvero di questo, nei casi stabiliti dalla legge”.

4) La composizione mista del CSM:
La sentenza 18 luglio 1973, n. 142, nella quale si è smentito che il CSM “rappresenti in senso tecnico l’ordine giudiziario, di guisa che, attraverso di esso, se ne realizzi immediatamente il cosiddetto autogoverno ...”, in quanto “la composizione mista dell’organo, solo in parte - anche se prevalente - formato mediante elezione da parte dei magistrati, e per altra parte, invece, da membri eletti dal Parlamento (tra i quali dev’essere scelto il Vicepresidente), oltre che da membri di diritto, tra cui il Capo dello Stato, che lo presiede, si oppone chiaramente ad una simile raffigurazione”, potendosi al più parlare “di organo a composizione parzialmente rappresentativa” e con la presenza di membri estranei all’ordine al fine di attuarne e mantenerne la “costante saldatura con l’apparato unitario dello Stato, senza intaccarne le proclamate e garantite autonomia e indipendenza”

a) La Presidenza del Capo dello Stato quale garante dell’unità nazionale

b) Il Primo Presidente ed il Procuratore Generale della Corte di Cassazione

c) La rappresentanza dei due terzi magistrati ed il loro sistema elettivo: i due terzi dei componenti del CSM (oggi 16) sono eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, così da riconoscere una accentuata autonomia alla magistratura stessa.
Il sistema previgente per la scelta della rappresentanza dei magistrati prevedeva, ai sensi della legge del 1990, un sistema proporzionale a liste concorrenti distinto in un collegio unico nazionale per i due rappresentanti da eleggere tra i magistrati di cassazione con effettivo esercizio delle funzioni di legittimità, e in quattro circoscrizioni territoriali, composte da più distretti di corte d'appello individuati per estrazione con l'indizione delle elezioni, per la scelta degli altri diciotto rappresentanti dei magistrati con funzioni di merito.
In questo modo il legislatore aveva cercato di attenuare l'incidenza delle strutture organizzative interne alla magistratura associata sulla rappresentanza istituzionale dell'ordine giudiziario, che si era ampiamente sviluppata con il precedente sistema elettorale proporzionale con collegio unico nazionale previsto dalla legge del 1975, generando spinte corporative e deformazioni politicizzanti.

Il sistema di elezione è stato di recente modificato con la l. n. 44 del 2002 che stabilisce che: L’elezione da parte dei magistrati ordinari di sedici componenti del Consiglio superiore della magistratura avviene con voto personale, diretto e segreto.

L’elezione si effettua:
- in un collegio unico nazionale, per due magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte;
- in un collegio unico nazionale, per quattro magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia, ovvero che sono destinati alla Procura generale presso la Corte suprema di cassazione ai sensi dell’articolo 116 dell’ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come sostituito dall’articolo 2 della legge 13 febbraio 2001, n. 48;
- in un collegio unico nazionale, per dieci magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione ai sensi dell’articolo 115 dell’ordinamento giudiziario di cui al citato regio decreto n. 12 del 1941, come sostituito dall’articolo 2 della citata legge n. 48 del 2001».

Vengono dichiarati eletti i candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti

d) La rappresentanza di un terzo dei laici ed il loro sistema elettivo: l’altro terzo (ossia 8) sono eletti dal parlamento in seduta comune con maggioranza qualificata (dei tre quinti dell’assemblea nelle prime due votazioni, dei votanti nelle successive) tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio, in modo da assicurare il collegamento della magistratura con l’organo dotato di rappresentanza politica primaria

e) Tutti i membri elettivi non possono, finchè sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, nè far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale (art. 104 Cost.).

Tutti i membri elettivi sono nominati per quattro anni e non immediatamente rieleggibili

Tutti i membri del CSM non possono essere perseguiti per le opinioni epresse ed i voti nell’esercizio delle loro funzioni e sono sottoposti a proprogatio sino all’insediamento del nuovo consiglio.

f) La Vicepresidenza di uno dei membri laici che è eletto dal collegio nel corso della prima seduta di insediamento fra i membri eletti dal Parlamento a maggioranza assoluta nelle prime due votazioni e relativa dalla terza senza alcuna dichiarazione di voto o presentazione di programmi. Egli esercita sia una funzione presidenziale vicaria nei casi di assenza o impedimento temporaneo del Presidente della Repubblica limitatamente all’esercizio dei poteri di direzione dell’organo; sia una funzione delegata dei poteri conferitigli dal Presidente in tema di funzionamento del Consiglio (ad es.: nomina delle commissioni o convocazione delle sedute, ecc.); sia una funzione propria relativa alle attribuzioni espressamente conferitegli dalla legge o dal regolamento interno per l’ordinario funzionamento dell’organo, venendo coadiuvato dal Comitato di presidenza, da lui composto insieme al Primo presidente e al Procuratore generale della Corte di cassazione, con il compito di promuovere ed attuare le delibere consiliari e di provvedere alla gestione finanziaria.

g) Il CSM si struttura in diverse commissioni composte per due terzi da membri togati e per un terzo da mambri laici e dotate di poteri istruttori, referenti e di proposta “rispetto alla vera e propria potestà decisoria, riservata esclusivamente al plenum consiliare.
Per la validità delle deliberazioni del CSM è necessaria la presenza di almeno 10 magistrati e di almeno 5 componenti eletti dal parlamento.
Le deliberazioni sono prese a maggioranza di voti e in caso di parità prevale quello del Presidente

La cognizione dei procedimenti disciplinari è riservata ad un’apposita sezione composta dal Vice-presidente, che la presiede salvo che intervenga il Presidente della Repubblica (nel qual caso il Vice-presidente resta escluso), e da sei componenti effettivi e quattro supplenti eletti dal CSM tra i propri membri.
I componenti effettivi sono il Vicepresidente del CSM, un componente eletto dal Parlamento, un magistrato di Corte di Cassazione, due magistrati con funzioni di merito giudicanti e un magistrato con funzioni di merito requirenti

5) La natura amministrativa delle funzioni del CSM: gli artt. 105, 106 e 107 Cost. - Il governare lo status giuridico della magistratura ordinaria.

Il CSM ha poteri deliberativi nelle seguenti materie:

1) assunzioni in magistratura, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti, promozioni e ogni altro provvedimento sullo stato dei magistrati;

2) nomina e revoca dei vice pretori onorari, dei giudici di pace, nonchè dei componenti estranei alla Magistratura delle sezioni specializzate;

3) sanzioni disciplinari a carico di magistrati all’esito di procedimenti avviati su iniziativa del Ministro o del procuratore generale presso la Corte di cassazione e riservati, come si è appena detto, alla decisione della sezione disciplinare;

4) designazione per la nomina a magistrato di Cassazione per meriti insigni di professori e di avvocati;

5) verifica dei titoli di ammissione dei componenti eletti dai magistrati e decisione dei reclami attinenti alle elezioni;

6) verifica dei requisiti di eleggibilità dei componenti designati dal Parlamento, con successiva comunicazione ai Presidenti delle due Camere dei vizi riscontrati;

7) deliberazione sulla nomina dei magistrati addetti alla segreteria;

8) formazione del regolamento interno, del regolamento di amministrazione e contabilità e di quello per il tirocinio degli uditori;

9) ogni altra materia prevista dalla legge.

Inoltre il CSM può formulare al Ministro della giustizia tanto proposte sulle modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie e su tutte le materie riguardanti l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia; quanto pareri sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente le predette materie.

La sentenza 3 giugno 1983, n. 148, della Corte Costituzionale dove si è definito il CSM organo di rilievo costituzionale, la cui azione costituzionalmente necessaria “consiste in apprezzamenti sulle attitudini, sui meriti e sui demeriti dei magistrati da assegnare ai vari uffici, da trasferire, da promuovere, da sottoporre a procedimenti disciplinari e via dicendo” .
Corte Costituzionale, sent. 3 giugno 1983, n. 148, in Giur. cost., 1983, 846 ss.

La forma degli atti del CSM (decreti amministrativi o sentenze) e la loro ricorribilità dinanzi all’autorità giudiziaria amministrativa o ordinaria

I provvedimenti non aventi natura disciplinare riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore, con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal ministro, ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del ministro di grazia e giustizia e sono impugnabili dal magistrato interessato per motivi di legittimità in primo grado davanti al Tar del Lazio e in secondo grado davanti al Consiglio di stato (art. 17 l. n. 195 del 1958 come successivamente modificato).

Le decisioni disciplinari hanno invece forma di sentenza; sono eseguite o dal magistrato titolare del potere di sorveglianza nei confronti dell’incolpato, qualora siano inflitte le sanzioni dell’ammonimento o della censura, oppure con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal ministro, qualora siano inflitte le più gravi sanzioni della perdita di anzianità, della rimozione o della destituzione; e sono ricorribili (con effetto sospensivo) dal Ministro, dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione e dall’incolpato dinanzi alle sezioni unite civili della Corte di cassazione (artt. 35 r.d. lgs. n. 511 del 1946, 17 l. n. 195 del 1958, 60 e ss. d.p.r. n. 916 del 1958).

Le deliberazioni relative all’organizzazione ed al funzionamento del Consiglio (ossia quelle sopra indicate sub 5, 6, 7 e 8, infine, sono adottate con decreti firmati dal Capo dello Stato quale Presidente del CSM (così da non aver bisogno della controfirma ministeriale perchè coperti dalla volontà del collegio); e sono impugnabili secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico o dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella amministrativa a seconda delle situazioni giuridiche soggettive di diritto soggettivo o di interesse legittimo che si assumono violate.

In proposito si vedano:
a) Cons. st., sez. IV, 18 maggio 1971, n. 567, in Foro amm.., 1971, I, 2, 264, “Il concetto di pubblica amministrazione di cui all’art. 113 Cost., ai fini della tutela giurisdizionale del cittadino, è idoneo a ricomprendere tutti quegli organi pubblici che svolgono funzioni sostanzialmente amministrative anche se non fanno parte dell’amministrazione diretta od indiretta dello Stato o delle regioni; pertanto il sindacato giurisdizionale - peraltro espressamente ammesso sia pure attraverso lo schermo dell’esecutivo, per tutti i provvedimenti del CSM concernenti i magistrati, dall’art. 17 l. 24 marzo 1958, n. 195 - non può intaccare, relativamente alle delibere di cui all’ar. 20 della stessa l. n. 195 del 1958, in materia di decisioni dei reclami avverso l’elezione dei componenti del Consiglio stesso (per il fatto che le delibere per le quali non è prevista la trasfusione in decreti del Presidente della Repubblica, diventano immediatamente impugnabili in quanto lesive di interessi legittim) l’autonomia del Consiglio superiore costituzionalmente garantita, poichè compito del giudice non è quello di sostituirsi all’attività volitiva dell’organo deicdente, ma di attuare la volontà della legge”.
b) Cass., sez. un., 7 ottobre 1972, n. 2928, in Foro it., 1972, I, 2762, “Il principio per il quale gli atti inerenti alle funzioni istituzionali del CSM non sono esenti dalla giurisdizione si applica anche alle deliberazioni concernenti alla verifica dei titoli di ammissione dei componenti del Consiglio eletti dai magistrati, i reclami relativi e i ricorsi proposti, in materia, dal ministero e dagli interessati. - Rientra nella giurisdizione (non del Consiglio di stato, ma) del giudice ordinario la cognizione della impugnazione, da parte degli interessati, della deliberazione, con la quale il CSM aveva negato la convalida della proclamazione della loro elezione a componenti del Consiglio, effettuata dall’Ufficio elettorale centrale nazionale”.
Sulla base di tale consolidato orientamento giurisprudenziale in materia di elezione dei membri togati si può affermare che i ricorsi relativi alle operazioni elettorali sono riservati alla competenza del giudice amministrativo; quelli riguardanti i requisiti di eleggibilità sono riservati alla competenza del giudice ordinario. Così: VOLPE, Ordinamento giudiziario, cit., 863.
In passato BARTOLE, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, cit., 327 ss.; e COLITTO, Il CSM, Campobasso, 1973, 316 ss., avevano sostenuto la non impugnabilità delle delibere del CSM relative alla verifica dei titoli dei membri togati elettivi e delle decisioni emesse sui reclami concernenti le elezioni degli stessi, ritenendo sia che in materia esisterebbe soltanto l’interesse legislativamente protetto del CSM ad una sua regolare e legittima formazione, mentre gli interessi dei magistrati elettori e dei magistrati eletti sarebbero privi di rilievo giuridico, con esclusione di ogni possibilità di tutela giurisdizionale; sia che la posizione del CSM di organo supremo del potere giudiziario comporterebbe l’attribuzione di prerogative e poteri di autorganizzazione non sindacabili.

Nello svolgimento delle funzioni di amministrazione del personale di magistratura il CSM è supportato dalle attività di proposta e di vigilanza dei capi degli uffici giudiziari e, soprattutto, da quelle consultive a vario titolo espletate dai Consigli giudiziari. Attualmente questi sono costituiti presso ogni Corte di appello, presieduti dal Primo presidente della Corte e composti dal Procuratore generale e da otto membri, di cui tre con funzioni di supplenti, eletti ogni due anni da tutti i magistrati degli uffici giudiziari del distretto tra i propri membri con sistema maggioritario senza liste concorrenti nelle seguenti proporzioni: un magistrato effetivo ed uno supplente tra i magistrati di cassazione,; due effettivi ed uno supplente tra i magistrati di Corte di appello; due effettivi ed uno supplente tra i magistrati di Tribunale (art. 1 l. 12 ottobre 1966, n. 825 e 1 e ss. d.lgs.c.p.s. 13 settembre 1946, n. 264).

6) Le funzioni del Ministro della Giustizia:

Per effetto della definizione costituzionale dei poteri del CSM, al Ministro della Giustizia competono i poteri residuali di promuovere (nei casi previsti dall’art. 18 del r. d. leg. n. 511 del 1946) l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati, qualora lo reputi opportuno (art. 107, II comma, Cost.) e di provvedere all’organizzazione ed al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Le attribuzioni esplicitamente conferite dalla Carta costituzionale circa la facoltà di promuovere l’azione disciplinare e la titolarità dell’organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (artt. 107, III comma, e 110 Cost.) sono state sviluppate dal legislatore ordinario non solo prevedendo l’intervento del Ministro in sede di promulgazione delle decisioni del CSM, come si è appena visto, ma anche riconoscendo allo stesso i seguenti poteri (artt. 10 ord. giud., 13 r.d.lgs. n. 511 del 1946, 11 e 14 l. n. 195 del 1958, 56 e ss. d.p.r. n. 916 del 1958, 1 l. 4 gennaio 1963, n. 1)
a) di presentare al CSM: richieste e/o osservazioni su assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti, promozioni e su ogni altro provvedimento sullo stato dei magistrati; e osservazioni sulla nomina e la revoca di vice pretori onorari, di conciliatori, di vice conciliatori, di componenti estranei alla magistratura delle sezioni specializzate e sulla designazione per la nomina a magistrato di Corte di cassazione, per meriti insigni, di professori e avvocati;
b) di intervenire per il concerto sulla proposta formulata dalla commissione direttivi al plenum del CSM per il conferimento degli uffici direttivi (esclusi quelli di pretore dirigente e di procuratore della Repubblica presso le preture aventi sede nel capoluogo di circondario);
c) di intervenire alle adunanze del Consiglio su richiesta del Presidente o di sua iniziativa per fare comunicazioni o per dare chiarimenti ma senza poter mai assistere alle deliberazioni;
d) di promuovere facoltativamente l’azione disciplinare mediante richiesta al Procuratore generale presso la Corte di cassazione, il quale può a sua volta agire autonomamente dandone notizia al Ministro;
e) di proporre, previo parere del CSM, il decreto del Presidente della Repubblica con cui vengono stabilite le piante organiche degli uffici giudiziari, entro i limiti del ruolo organico fissati con legge;
f) di abbreviare o di posticipare per necessità di servizio i termini per l’assunzione delle funzioni da parte dei magistrati promossi o tramutati;
g) di svolgere, in funzione dell’esercizio dell’azione disciplinare, dell’organizzazione del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia e dell’esercizio di ogni altra attribuzione riservatagli dalla legge, la sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico ministero, o avanzando richieste di informazioni circa il funzionamento della giustizia e/o sul conto di singoli magistrati ai capi delle Corti, che hanno l’obbligo di rispondere; oppure avvalendosi della struttura appositamente istituita presso il Ministero: l’Ispettorato generale, costituito da magistrati ordinari all’uopo collocati fuori del ruolo organico della magistratura con deliberazione presa dal CSM su richiesta nominativa del Ministro, avanzata previo assenso degli interessati.
A questa ripartizione del ministero, infatti, compete svolgere sia periodiche verifiche ispettive sugli uffici giudiziari allo scopo di accertare che i servizi giudiziari procedano secondo le leggi, i regolamenti e le istruzioni vigenti;

Le verifiche ispettive sono disposte periodicamente (di norma ogni triennio) dal capo dell’Ispettorato in conformità delle direttive impartite dal Ministro; oppure sono disposte discrezionalmente e in ogni tempo dal Ministro, che può anche ordinare specifici accertamenti mirati ad accertare la produttività degli uffici giudiziari nonchè “l’entità e la tempestività del lavoro dei singoli magistrati”. Al termine della verifica ispettiva viene redatta dall’ispettore una relazione nella quale, tra l’altro, si menzionano succintamente le irregolarità e le lacune riscontrate nei servizi, si formulano delle proposte atte ad eliminarle, si forniscono elementi, limitati però al rilevamento dei soli dati statistici, sulla entità e la tempestività del lavoro eseguito dai magistrati, e si segnalano le eventuali irregolarità riscontrate aventi rilievo disciplinare.

sia inchieste amministrative su singoli magistrati (o su singoli dipendenti del Ministero) al fine di controllare la sussistenza di specifici profili di irregolarità nel servizio da loro prestato, che, se disciplinarmente rilevanti, possono successivamente sfociare nell’esercizio dell’azione disciplinare dinanzi alla competente sezione del CSM secondo le forme ordinarie (l. 12 agosto 1962, n. 1311, come modificata dalla l. 8 agosto 1980, n. 426 e dalla l. 6 ottobre 1988, n. 432).
Come statuito dalla Corte Costituzionale al Ministro spetta, dunque, da un lato esercitare i poteri inerenti alla gestione del personale delle cancellerie, delle segreterie e degli ufficiali giudiziari, alla definizione delle circoscrizioni giudiziarie, all’apprestamento dei locali e del loro arredamento, ed in genere alla predisposizione di tutti i mezzi necessari per l’esercizio delle funzioni giudiziarie; e dall’altro lato svolgere i compiti relativi all’organizzazione degli uffici giudiziari nella loro efficienza numerica, con l’assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, ed al loro funzionamento in relazione all’attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti (Corte Costituzionale, sentenza n. 168 del 1963).

La responsabilità politica del Ministro della Giustizia

7) I rapporti di collaborazione tra CSM e Ministro della Giustizia:
Da quanto sin qui detto risulta, allora, evidente che per l’ordinamento costituzionale italiano l’amministrazione della giustizia ordinaria si riparte da un lato nel governo della magistratura e dall’altro lato nell’organizzazione dei servizi e degli uffici giudiziari, rispettivamente esercitati dal CSM e dal Ministro della Giustizia con forme procedimentali tese ad assicurare la reciproca e leale collaborazione nel perseguimento delle finalità assegnate, ossia per il primo di garantire sia l’indipendenza e l’autonomia della magistratura e per il secondo, politicamente responsabile dinanzi al Parlamento, di assicurare il buon andamento e l’imparzialità del servizio di rendere giustizia (cfr. Corte Costituzionale, sentenze n. 168 del 1963, n. 44 del 1968 e n. 379 del 1992).

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